Por J.Javier Cuenca Cervera
La
sentencia referida, todavía sin numeración, fallada el diecinueve de este mes
de septiembre ha introducido numerosos interrogantes sobre la nueva ley
valenciana de policías locales de 2017. Algo lógico dada su relevancia, ya que
se pronuncia sobre una de las novedades que incorporaba la ley valenciana en su
artículo 41, que recordemos, dispone expresamente que «Los cuerpos de policía local estarán integrados únicamente por
personal funcionario de carrera de administración especial, que se rigen
por lo dispuesto en esta ley, en la normativa básica estatal de fuerzas y
cuerpos de seguridad y en la normativa básica estatal sobre personal
funcionario de administración local, así como en la normativa estatal y
autonómica que les sea de aplicación en materia de función pública”. Pero
menos lógico resulta que el Tribunal Constitucional (TC) corrija de plano otra
sentencia, esta vez del Tribunal Supremo (TS), la de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo, nº 828, de 14 de junio de 2019. Analizar brevemente
la cuestión y reflexionar sobre la afección que la sentencia del TC produce
sobre la ley valenciana, además de apuntar algunas líneas de actuación posibles
es el objeto de este análisis, aportación que se efectúa desde un plano
meramente personal, aprovechando el espacio de este blog especializado.
También
he de reconocer que en un plano más personal me preocupa una línea de análisis
que no comparto plenamente, efectuado por autores que a mi juicio han orillado
algunos aspectos de la cuestión y que conviene no echar en saco roto dada su
influencia sobre los practicantes y los investigadores de ese campo denominado
empleo público local. Dada mi cercanía personal y académica aprovecharé la
alusión que el profesor Jiménez Asensio hizo en su blog el 29 de septiembre
pasado para tratar de destacar que la cuestión de fondo no se refiere a un
problema aparente ni mucho menos creado artificialmente, sino de calado,
siempre y cuando refiramos la cuestión a los cuerpos de policía local.
Entrando
en materia, ¿cuál ha sido la cuestión decida por el TC? Resolver, a la luz de
la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el Tribunal Superior de
Justicia de Baleares, la interpretación –restrictiva o amplia- a dar al
artículo 92.3 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), cuya redacción fue
introducida en diciembre de 2013 por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local (LRSAL). Como es sabido, con anterioridad a esta
reforma, el precepto original de la LBRL de 1985 –que era el 92.2- establecía
que «Son funciones públicas, cuyo
cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al estatuto
funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y
asesoramiento legal preceptivo (…) y en general aquellas que, en desarrollo de
la presente ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la
objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función».
La LRSAL reformó este precepto, renumerándolo y estableciendo que «Corresponde exclusivamente a los funcionarios
de carrera al servicio de la Administración Local el ejercicio de las
funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales. Igualmente
son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de
carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad,
y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los
funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e
independencia en el ejercicio de la función». Como puede observarse, un
cambio que no era meramente terminológico. Así las cosas, lo dilucidado por el
TC, delineado en su fundamento jurídico 6º, se ceñía a establecer si el cambio
debía interpretarse « (…) como una
reserva de esas funciones públicas, entre las que encajan las de la policía
local, simplemente a los funcionarios, sin excluir a los interinos (…)»,
postulada por la Sala de Baleares y sostenida por algunas Comunidades Autónomas,
como la canaria o la valenciana en sus leyes de coordinación o si la expresión funcionarios de carrera introducida en
diciembre de 2013 cabía tomarla como equivalente a la de personal sujeto al estatuto funcionarial, por decirlo en sus
palabras, una formulación que se refería «simplemente a los funcionarios, sin excluir a los interinos», en cuyo caso cabía seguir nombrando policías
locales interinos, tal y como permitió el TS en su sentencia de 12 de febrero
de 1999. La interpretación restrictiva
fue la fijada por el TS en su sentencia de 14 de junio de 2019. Y es la que ha
sido rápidamente corregida por el TC el 19 de septiembre. Corrección que -a mi
juicio- cabría explicar atendiendo a algunas posturas que empezaban a postular
en el mundo local amplios efectos expansivos a la sentencia del TS, más allá de
los cuerpos de policía local, efectos cortados de raíz por el TC, en una
sentencia ciertamente rápida para los tiempos que suele acreditar la
jurisdicción constitucional, comprensibles bajo esta lógica, y cuya progresión,
probablemente poco razonable se ha evitado ciertamente, pero al precio de dejar
por el camino a los funcionarios cuya problemática originó la controversia
judicial: los y las profesionales de la policía local, y cuyo estatuto jurídico,
ciertamente heterogéneo, al decir del
propio TC (sentencia 175/2011, de 8 de noviembre, FJ 4) está en el fondo del
pronunciamiento
Y
en efecto, si para cualquier estudioso de la función pública local era conocida
la postura del Tribunal Constitucional acerca de la equivalencia que efectuaba
del término personal sujeto a estatuto
funcionarial con la de funcionario de
carrera, quizás más sorpresiva ha resultado su fallo en relación con los
cuerpos de policía local. La sentencia, desde mi modesta perspectiva, ha
perdido una magnífica ocasión para aclarar el alcance de la cuestión sometida a
juicio constitucional, que hay que recordar, no abarcaba a la función pública
local en su totalidad, sino solamente a las policías locales. Así, la STC
37/2002, de 14 de marzo (ponente Tomás Vives), en su fundamento jurídico 6º,
dedicado justamente a analizar el alcance del antiguo art. 92.2 LBRL, hacía
equivalentes las locuciones analizadas, interesado como estaba en garantizar la
objetividad, imparcialidad e independencia,
a su juicio suficiente con excluir al personal contratado (laboral). Pero sin
embargo más extraña resulta esta equivalencia terminológica cuando se habla de
un cuerpo funcionarial que el propio TC, cuando ha analizado su naturaleza
jurídica, ha caracterizado en su reciente sentencia 154/2017, de 21 de
diciembre, FJ 3, como «(…) agentes de la
autoridad que desempeñan especiales funciones y ostentan específicas
atribuciones al participar del ejercicio de la autoridad (SSTC 175/2011, FJ 4,
y 200/2015, de 24 de septiembre, FJ 3» pronunciamientos en los que se
recuerda la naturaleza de fuerza y cuerpo de seguridad (art. 2 LOFCS), «(…) integrada, por otra parte, en institutos
armados de naturaleza civil (art. 52 LOFCS), regida por los principios de
mérito, capacidad y antigüedad (art. 6.6. LOFCS) e integrada por funcionarios
al servicio de la Administración local (arts. 130, 171.1 y 2 del texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local)
coordinados por las Comunidades Autónomas de conformidad con la LOFCS y la LBRL
y con funciones públicas que implican el ejercicio de autoridad (art. 92.2
LBRL), razón por la cual su desempeño se reserva exclusivamente a personal
funcionarial (art. 92.2 LBRL y art. 172 del texto refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de régimen local)». Sin dejar de
observar que el análisis del TC se ciñe a la redacción del precepto pre-LRSAL
–el originario art. 92.2 de la LBRL- es destacable su carácter de Fuerza y
Cuerpo de Seguridad que –en sus propias palabras- «prestan un servicio relacionado ratione materiae con la seguridad
pública». Este hubiera sido el momento argumental para, puesto ante el
abismo de dejar fuera de la cobertura jurídica de la LBRL a miles de interinos
de la Administración Local, limitar el alcance interpretativo del nuevo art. 92.3 a la cuestión a la que
referían tanto la cuestión de constitucionalidad del TSJ balear como la propia
cuestión sometida al interés casacional del TS en su Auto de 16 de mayo de
2017, un precepto obviado por el juzgador constitucional: el art. 3.2
del actual texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
(EBEP) que, a los efectos estatutarios, diferencia a los Cuerpos de
Policía Local, regidos además del por el EBEP y la legislación de las CCAA por
la relevante Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad (LOFCS) –como recuerda insistentemente el mismo TC- del restante
personal funcionario de las Entidades Locales, regulados estos por el art. 3.1.
Este
es el alcance subjetivo de la expresión funcionarios
de carrera que hubiera debido ser considerado y que hubiera finalizado con
la paradoja de la existencia de profesionales de la seguridad pública en
situación inestable, en llamativo contraste con otros profesionales de los
cuerpos de seguridad, autonómicos o estatales, y cuyos ayuntamientos
empleadores deben afrontar, por ejemplo, resoluciones impugnadas en los
juzgados relacionados con la validez de sus propuestas de sanción, justamente
por su condición jurídica de interinos, por no hablar del papel jugado por un
colectivo precario como los interinos, de mercado laboral auxiliar, por decirlo
en con los términos de la economía laboral, para hacer frente a la habitual
falta de capacidad de políticos y gestores para ordenar la prestación del
servicio público de seguridad local de modo flexible en términos funcionales y
de horario y que habitualmente, por su propia temporalidad, encuentra
debilitada su condición de objetividad, imparcialidad o independencia. O por
encontrarnos con profesionales en una posición funcional demediada, por así
decir, ya que alguna legislación autonómica, como la valenciana desde1999
prohíbe a los policías locales interinos llevar armas, dada su naturaleza,
además de encapsularlos en funciones de policía administrativa. Tampoco, hay
que decir, había supuesto mayor problema la exigencia de funcionario de carrera
para este colectivo, valga el ejemplo canario a este respecto. El problema para
algunas CCAA surge justamente ahora. Descorazonador resulta además que ni el TC
insista al menos, en el carácter temporal, coyuntural y condicionado por su
propia naturaleza, que debería caracterizar la relación de servicios del
funcionario interino. No nos llamemos a engaño cuando Europa, en breve, nos
condene sobre una práctica, un endemismo característico de nuestra función
pública local dedicada a la seguridad pública, su inestabilidad laboral. Término por cierto empleado –junto con el de
precarización- en la exposición de
motivos de la ley valenciana –que, esta sí- justifica y apuesta decididamente
por mejorar una profesionalización que, resulta ocioso recordarlo, radica en
gran medida, en su estabilidad profesional.
En
otro orden de cosas, más sorprende aun, en la lectura de la sentencia
constitucional, los argumentos y las posturas de las partes: si pudiera parecer
normal la postura de la Comunidad de les Illes Balears en defensa de la
posibilidad de contar con interinos en las policías locales, vinculada por su propia
legislación, más extraña resulta la posibilidad de la Administración General
del Estado, representada por su Abogacía, apoyando un argumento contrario al
sostenido en sus relaciones con las CCAA, en las que viene sosteniendo la
necesidad de la condición de funcionario de carrera para integrar los cuerpos
de policía local, postura chocante de la que puedo dar fe personalmente, que
resultaba más coherente a la hora de apoyar políticas legislativas, las de los
últimos treinta años, que han contribuido a la profesionalización de unos
servidores públicos que para algunos investigadores entre los que me incluyo,
muestran el camino a seguir por los restantes colectivos al servicio de la
administración local, tal y como es habitual por cierto en el panorama comparado:
rigor en el acceso mediante su centralización, posibilidades efectivas de
carrera mediante la movilidad, conexión de formación y relación estatutaria y
en suma, una coordinación autonómica respetuosa con la autonomía local.
¿Y
a partir de ahora? Como fuere, la STC ha vedado un camino emprendido por
algunas CCAA -además de complicar el panorama para otras en las que la
situación había quedado superada sin mayores controversias-. El abordaje
definitivo deberá probablemente centrarse en la reforma de la LOFCS –lo que
atañe por tanto al legislador básico- más que en la normativa de función
pública, estatal, autonómica o específicamente de régimen local. Pero en todo
caso, las leyes autonómicas deberán hacerse eco del fallo constitucional. La
ley valenciana, como la canaria, no ha sido expulsada del ordenamiento, por lo
que continúa plenamente vigente, vinculando a los poderes públicos. Cuestión
distinta es que teniendo en cuenta la claridad del fallo no cabe sino augurar
un fallo similar por el TC en el supuesto de que la ley valenciana sea
inaplicada por algún juzgado o tribunal en su desarrollo reglamentario o le sea
elevada nuevamente cuestión de inconstitucionalidad. Por lo tanto, lo
recomendable es anticipar la situación y proceder a incorporar la nueva
doctrina para limitar los efectos que la misma pueda acarrear. Lo que debe
hacerse de la mano del término coordinación,
previsto en el art. 148.1.22 de la Constitución, tal y como ha sido regulado
por la LOFCS en su artículo 39 e interpretado por el TC, ceñido a la
homogeneización de medios
–técnicos y profesionales- y sobre todo a la garantía de la prestación
adecuada del servicio público de seguridad.
En
el caso valenciano son destacables algunas innovaciones materializadas, que
permiten ser optimistas sobre el futuro del colectivo: impulso a los procesos
de estabilización del personal temporal estructural, mejora de los procesos
selectivos en sus partes más costosas para los ayuntamientos –centralización de
las pruebas físicas y psicotécnicas-, ofertas para asumir su ejecución vía
encomienda de gestión los complejos procesos selectivos en su totalidad, etc.
Son todas ellas medidas pertinentes pero que, como cualquier política pública
requieren no solo atender a las reformas legislativas, sino también al
discurso, el liderazgo político y el acuerdo con los agentes sociales, factores
presentes sin duda, pero que en este momento requieren ser acompañados por capacidades organizativas reales y efectivas
para implementar los cambios y muy especialmente, coordinar y ejecutar las
ofertas de empleo público tal y como está siendo demandado por las
organizaciones sindicales más representativas. Sin olvidar una cuestión nada
baladí que emerge nuevamente: las funciones, facultades y equipamiento a
reconocer a estos funcionarios ¿las de la Ley 6/1999 de 19 de abril, de la
Generalitat Valenciana? ¿Otras?
En
el campo de las reformas del empleo público, caracterizadas por las ciencias
sociales como intensivas en costes y difusas en beneficios hay que prestar atención
no solamente a los aspectos normativos sino a la disposición de unos medios
capaces de implementar sobre el terreno las innovaciones, más allá de la
disposición, magnífica por cierto, del personal autonómico dedicado a estos
menesteres. Máxime en unos momentos como los actuales, donde un aldabonazo
imprevisto, de la mano del Tribunal Constitucional, amenaza con embarrancar una
de las reformas de mayor alcance en los últimos años en nuestro país.
