Notas sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de septiembre de 2019 y su incidencia sobre la Ley 17/17, de 13 de diciembre, de la Generalitat, de Coordinación de Policías Locales de la Comunitat Valenciana.

Por J.Javier Cuenca Cervera

La sentencia referida, todavía sin numeración, fallada el diecinueve de este mes de septiembre ha introducido numerosos interrogantes sobre la nueva ley valenciana de policías locales de 2017. Algo lógico dada su relevancia, ya que se pronuncia sobre una de las novedades que incorporaba la ley valenciana en su artículo 41, que recordemos, dispone expresamente que «Los cuerpos de policía local estarán integrados únicamente por personal funcionario de carrera de administración especial, que se rigen por lo dispuesto en esta ley, en la normativa básica estatal de fuerzas y cuerpos de seguridad y en la normativa básica estatal sobre personal funcionario de administración local, así como en la normativa estatal y autonómica que les sea de aplicación en materia de función pública”. Pero menos lógico resulta que el Tribunal Constitucional (TC) corrija de plano otra sentencia, esta vez del Tribunal Supremo (TS), la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 828, de 14 de junio de 2019. Analizar brevemente la cuestión y reflexionar sobre la afección que la sentencia del TC produce sobre la ley valenciana, además de apuntar algunas líneas de actuación posibles es el objeto de este análisis, aportación que se efectúa desde un plano meramente personal, aprovechando el espacio de este blog especializado.

También he de reconocer que en un plano más personal me preocupa una línea de análisis que no comparto plenamente, efectuado por autores que a mi juicio han orillado algunos aspectos de la cuestión y que conviene no echar en saco roto dada su influencia sobre los practicantes y los investigadores de ese campo denominado empleo público local. Dada mi cercanía personal y académica aprovecharé la alusión que el profesor Jiménez Asensio hizo en su blog el 29 de septiembre pasado para tratar de destacar que la cuestión de fondo no se refiere a un problema aparente ni mucho menos creado artificialmente, sino de calado, siempre y cuando refiramos la cuestión a los cuerpos de policía local.

Entrando en materia, ¿cuál ha sido la cuestión decida por el TC? Resolver, a la luz de la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el Tribunal Superior de Justicia de Baleares, la interpretación –restrictiva o amplia- a dar al artículo 92.3 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), cuya redacción fue introducida en diciembre de 2013 por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). Como es sabido, con anterioridad a esta reforma, el precepto original de la LBRL de 1985 –que era el 92.2- establecía que «Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo (…) y en general aquellas que, en desarrollo de la presente ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función». La LRSAL reformó este precepto, renumerándolo y estableciendo que «Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración Local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función». Como puede observarse, un cambio que no era meramente terminológico. Así las cosas, lo dilucidado por el TC, delineado en su fundamento jurídico 6º, se ceñía a establecer si el cambio debía interpretarse « (…) como una reserva de esas funciones públicas, entre las que encajan las de la policía local, simplemente a los funcionarios, sin excluir a los interinos (…)», postulada por la Sala de Baleares y sostenida por algunas Comunidades Autónomas, como la canaria o la valenciana en sus leyes de coordinación o si la expresión funcionarios de carrera introducida en diciembre de 2013 cabía tomarla como equivalente a la de personal sujeto al estatuto funcionarial, por decirlo en sus palabras, una formulación que se refería «simplemente a los funcionarios, sin excluir a los interinos», en cuyo caso cabía seguir nombrando policías locales interinos, tal y como permitió el TS en su sentencia de 12 de febrero de 1999. La interpretación restrictiva fue la fijada por el TS en su sentencia de 14 de junio de 2019. Y es la que ha sido rápidamente corregida por el TC el 19 de septiembre. Corrección que -a mi juicio- cabría explicar atendiendo a algunas posturas que empezaban a postular en el mundo local amplios efectos expansivos a la sentencia del TS, más allá de los cuerpos de policía local, efectos cortados de raíz por el TC, en una sentencia ciertamente rápida para los tiempos que suele acreditar la jurisdicción constitucional, comprensibles bajo esta lógica, y cuya progresión, probablemente poco razonable se ha evitado ciertamente, pero al precio de dejar por el camino a los funcionarios cuya problemática originó la controversia judicial: los y las profesionales de la policía local, y cuyo estatuto jurídico, ciertamente heterogéneo, al decir del propio TC (sentencia 175/2011, de 8 de noviembre, FJ 4) está en el fondo del pronunciamiento

Y en efecto, si para cualquier estudioso de la función pública local era conocida la postura del Tribunal Constitucional acerca de la equivalencia que efectuaba del término personal sujeto a estatuto funcionarial con la de funcionario de carrera, quizás más sorpresiva ha resultado su fallo en relación con los cuerpos de policía local. La sentencia, desde mi modesta perspectiva, ha perdido una magnífica ocasión para aclarar el alcance de la cuestión sometida a juicio constitucional, que hay que recordar, no abarcaba a la función pública local en su totalidad, sino solamente a las policías locales. Así, la STC 37/2002, de 14 de marzo (ponente Tomás Vives), en su fundamento jurídico 6º, dedicado justamente a analizar el alcance del antiguo art. 92.2 LBRL, hacía equivalentes las locuciones analizadas, interesado como estaba en garantizar la objetividad, imparcialidad e independencia, a su juicio suficiente con excluir al personal contratado (laboral). Pero sin embargo más extraña resulta esta equivalencia terminológica cuando se habla de un cuerpo funcionarial que el propio TC, cuando ha analizado su naturaleza jurídica, ha caracterizado en su reciente sentencia 154/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, como «(…) agentes de la autoridad que desempeñan especiales funciones y ostentan específicas atribuciones al participar del ejercicio de la autoridad (SSTC 175/2011, FJ 4, y 200/2015, de 24 de septiembre, FJ 3» pronunciamientos en los que se recuerda la naturaleza de fuerza y cuerpo de seguridad (art. 2 LOFCS), «(…) integrada, por otra parte, en institutos armados de naturaleza civil (art. 52 LOFCS), regida por los principios de mérito, capacidad y antigüedad (art. 6.6. LOFCS) e integrada por funcionarios al servicio de la Administración local (arts. 130, 171.1 y 2 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local) coordinados por las Comunidades Autónomas de conformidad con la LOFCS y la LBRL y con funciones públicas que implican el ejercicio de autoridad (art. 92.2 LBRL), razón por la cual su desempeño se reserva exclusivamente a personal funcionarial (art. 92.2 LBRL y art. 172 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local)». Sin dejar de observar que el análisis del TC se ciñe a la redacción del precepto pre-LRSAL –el originario art. 92.2 de la LBRL- es destacable su carácter de Fuerza y Cuerpo de Seguridad que –en sus propias palabras- «prestan un servicio relacionado ratione materiae con la seguridad pública». Este hubiera sido el momento argumental para, puesto ante el abismo de dejar fuera de la cobertura jurídica de la LBRL a miles de interinos de la Administración Local, limitar el alcance interpretativo del nuevo art. 92.3 a la cuestión a la que referían tanto la cuestión de constitucionalidad del TSJ balear como la propia cuestión sometida al interés casacional del TS en su Auto de 16 de mayo de 2017, un precepto obviado por el juzgador constitucional: el art. 3.2 del actual texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) que, a los efectos estatutarios, diferencia a los Cuerpos de Policía Local, regidos además del por el EBEP y la legislación de las CCAA por la relevante Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS) –como recuerda insistentemente el mismo TC- del restante personal funcionario de las Entidades Locales, regulados estos por el art. 3.1.  

Este es el alcance subjetivo de la expresión funcionarios de carrera que hubiera debido ser considerado y que hubiera finalizado con la paradoja de la existencia de profesionales de la seguridad pública en situación inestable, en llamativo contraste con otros profesionales de los cuerpos de seguridad, autonómicos o estatales, y cuyos ayuntamientos empleadores deben afrontar, por ejemplo, resoluciones impugnadas en los juzgados relacionados con la validez de sus propuestas de sanción, justamente por su condición jurídica de interinos, por no hablar del papel jugado por un colectivo precario como los interinos, de mercado laboral auxiliar, por decirlo en con los términos de la economía laboral, para hacer frente a la habitual falta de capacidad de políticos y gestores para ordenar la prestación del servicio público de seguridad local de modo flexible en términos funcionales y de horario y que habitualmente, por su propia temporalidad, encuentra debilitada su condición de objetividad, imparcialidad o independencia. O por encontrarnos con profesionales en una posición funcional demediada, por así decir, ya que alguna legislación autonómica, como la valenciana desde1999 prohíbe a los policías locales interinos llevar armas, dada su naturaleza, además de encapsularlos en funciones de policía administrativa. Tampoco, hay que decir, había supuesto mayor problema la exigencia de funcionario de carrera para este colectivo, valga el ejemplo canario a este respecto. El problema para algunas CCAA surge justamente ahora. Descorazonador resulta además que ni el TC insista al menos, en el carácter temporal, coyuntural y condicionado por su propia naturaleza, que debería caracterizar la relación de servicios del funcionario interino. No nos llamemos a engaño cuando Europa, en breve, nos condene sobre una práctica, un endemismo característico de nuestra función pública local dedicada a la seguridad pública, su inestabilidad laboral. Término por cierto empleado –junto con el de precarización- en la exposición de motivos de la ley valenciana –que, esta sí- justifica y apuesta decididamente por mejorar una profesionalización que, resulta ocioso recordarlo, radica en gran medida, en su estabilidad profesional.

En otro orden de cosas, más sorprende aun, en la lectura de la sentencia constitucional, los argumentos y las posturas de las partes: si pudiera parecer normal la postura de la Comunidad de les Illes Balears en defensa de la posibilidad de contar con interinos en las policías locales, vinculada por su propia legislación, más extraña resulta la posibilidad de la Administración General del Estado, representada por su Abogacía, apoyando un argumento contrario al sostenido en sus relaciones con las CCAA, en las que viene sosteniendo la necesidad de la condición de funcionario de carrera para integrar los cuerpos de policía local, postura chocante de la que puedo dar fe personalmente, que resultaba más coherente a la hora de apoyar políticas legislativas, las de los últimos treinta años, que han contribuido a la profesionalización de unos servidores públicos que para algunos investigadores entre los que me incluyo, muestran el camino a seguir por los restantes colectivos al servicio de la administración local, tal y como es habitual por cierto en el panorama comparado: rigor en el acceso mediante su centralización, posibilidades efectivas de carrera mediante la movilidad, conexión de formación y relación estatutaria y en suma, una coordinación autonómica respetuosa con la autonomía local.

¿Y a partir de ahora? Como fuere, la STC ha vedado un camino emprendido por algunas CCAA -además de complicar el panorama para otras en las que la situación había quedado superada sin mayores controversias-. El abordaje definitivo deberá probablemente centrarse en la reforma de la LOFCS –lo que atañe por tanto al legislador básico- más que en la normativa de función pública, estatal, autonómica o específicamente de régimen local. Pero en todo caso, las leyes autonómicas deberán hacerse eco del fallo constitucional. La ley valenciana, como la canaria, no ha sido expulsada del ordenamiento, por lo que continúa plenamente vigente, vinculando a los poderes públicos. Cuestión distinta es que teniendo en cuenta la claridad del fallo no cabe sino augurar un fallo similar por el TC en el supuesto de que la ley valenciana sea inaplicada por algún juzgado o tribunal en su desarrollo reglamentario o le sea elevada nuevamente cuestión de inconstitucionalidad. Por lo tanto, lo recomendable es anticipar la situación y proceder a incorporar la nueva doctrina para limitar los efectos que la misma pueda acarrear. Lo que debe hacerse de la mano del término coordinación, previsto en el art. 148.1.22 de la Constitución, tal y como ha sido regulado por la LOFCS en su artículo 39 e interpretado por el TC, ceñido a la homogeneización de medios         –técnicos y profesionales- y sobre todo a la garantía de la prestación adecuada del servicio público de seguridad.

En el caso valenciano son destacables algunas innovaciones materializadas, que permiten ser optimistas sobre el futuro del colectivo: impulso a los procesos de estabilización del personal temporal estructural, mejora de los procesos selectivos en sus partes más costosas para los ayuntamientos –centralización de las pruebas físicas y psicotécnicas-, ofertas para asumir su ejecución vía encomienda de gestión los complejos procesos selectivos en su totalidad, etc. Son todas ellas medidas pertinentes pero que, como cualquier política pública requieren no solo atender a las reformas legislativas, sino también al discurso, el liderazgo político y el acuerdo con los agentes sociales, factores presentes sin duda, pero que en este momento requieren ser acompañados por  capacidades organizativas reales y efectivas para implementar los cambios y muy especialmente, coordinar y ejecutar las ofertas de empleo público tal y como está siendo demandado por las organizaciones sindicales más representativas. Sin olvidar una cuestión nada baladí que emerge nuevamente: las funciones, facultades y equipamiento a reconocer a estos funcionarios ¿las de la Ley 6/1999 de 19 de abril, de la Generalitat Valenciana? ¿Otras?

En el campo de las reformas del empleo público, caracterizadas por las ciencias sociales como intensivas en costes y difusas en beneficios hay que prestar atención no solamente a los aspectos normativos sino a la disposición de unos medios capaces de implementar sobre el terreno las innovaciones, más allá de la disposición, magnífica por cierto, del personal autonómico dedicado a estos menesteres. Máxime en unos momentos como los actuales, donde un aldabonazo imprevisto, de la mano del Tribunal Constitucional, amenaza con embarrancar una de las reformas de mayor alcance en los últimos años en nuestro país.